營改增按下暫停鍵：收支壓力太大要推到明年了

作為“十二五”（2011年-2015年）期間中國稅制改革的重頭戲，營業(yè)稅改征增值稅（下稱“營改增”）一直被期望在2015年底之前實(shí)現(xiàn)全行業(yè)覆蓋。然而臨近年底，“十二五”也迎來收官之刻，全面“營改增”卻已然無望。

“‘營改增’現(xiàn)在很顯然完不成了。它是一項(xiàng)大的改革，涉及到服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，現(xiàn)在毫無疑問這項(xiàng)改革推遲了。”12月13日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希在一論壇上坦言。

“營改增”自從2012年1月在上海試點(diǎn)以來，已有四年。目前交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營改增”已在全國全面推開。然而，在電信業(yè)自2014年6月納入試點(diǎn)之后，近一年半時(shí)間“營改增”再無新動(dòng)作，改革似被按下了“暫停鍵”。

究其原因，除了未納入試點(diǎn)的生活性服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等四大行業(yè)都有自身的復(fù)雜性，也與中央地方財(cái)政收入失衡等原因密不可分。

建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的共性問題，在于進(jìn)項(xiàng)難抵扣。而金融業(yè)的問題則在于資產(chǎn)的配置行為不屬于消費(fèi)，因此金融業(yè)應(yīng)不應(yīng)該征增值稅本身存在爭議。

中央地方財(cái)政失衡加劇，也使得“營改增”擴(kuò)圍難以推進(jìn)。

營業(yè)稅屬于地方稅，是地方稅收的主要來源，增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

即便目前“營改增”的增值稅收入100%歸地方所有，“營改增”帶來的減稅后果還是大部分由地方承擔(dān)。而且這部分增值稅收入早晚也會(huì)按統(tǒng)一的比例向中央劃轉(zhuǎn)，這是地方財(cái)政無法承受的。

“在現(xiàn)行分稅制不變的條件下繼續(xù)推進(jìn)‘營改增’，必然進(jìn)一步加劇中央地方財(cái)政失衡，打破中央地方收入格局。中央政治局對(duì)財(cái)稅改革做出了新的決定，所以原來的‘營改增’方案就停了。”聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者直言。

財(cái)政部稅政司司長王建凡10月23日曾表示，財(cái)政部正在按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署進(jìn)行研究和不斷地完善方案，廣泛聽取各方面的意見，金融業(yè)等四大行業(yè)“營改增”方案經(jīng)過一定的決策程序之后將會(huì)推出。

表態(tài)轉(zhuǎn)變

根據(jù)進(jìn)度安排，“營改增”本將在“十二五”期間完成，2015年因此被看做是“營改增”的收官之年。然而，下半年以來，財(cái)政部部長樓繼偉的表態(tài)，卻出現(xiàn)了微妙的變化，暗示收官難度加大。12月中旬財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希“現(xiàn)在毫無疑問這項(xiàng)改革推遲了”的表態(tài)，則意味著對(duì)于未能按期完成改革的確認(rèn)。

“營改增”的工作安排，最早源于2011年3月的“十二五”規(guī)劃綱要，其中明確提到“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”。

之后的2012年1月1日，上海市率先在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展“營改增”試點(diǎn)。緊接著當(dāng)年2月，財(cái)政部相關(guān)司局便透露出“營改增”的時(shí)間表。時(shí)任財(cái)政部稅政司副司長鄭建新表示，“我們將逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，力爭在‘十二五’期間將改革逐步推廣到全國范圍。”

2012年8月1日起，交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn)范圍，由上海市分批擴(kuò)大8個(gè)省。2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。

2014年1月1日，鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)被納入“營改增”試點(diǎn)。

2014年5月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《求是》雜志發(fā)表文章提到，“2015年基本實(shí)現(xiàn)‘營改增’全覆蓋”。他在文中明確了“營改增”的“五步曲”：第一步，2014年繼續(xù)實(shí)行‘營改增’擴(kuò)大范圍；第二步，2015年基本實(shí)現(xiàn)‘營改增’全覆蓋；第三步，進(jìn)一步完善增值稅稅制；第四步，完善增值稅中央和地方分配體制；第五步，實(shí)行增值稅立法。

2014年6月1日，電信業(yè)被納入“營改增”試點(diǎn)范圍。

2015年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中提到：力爭全面完成“營改增”，將剩余的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)四大領(lǐng)域納入“營改增”版圖。

這些文件和表態(tài)都表明，“營改增”是“十二五”期間的重點(diǎn)任務(wù)，力爭在2015年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。然而，今年下半年以來，相關(guān)表述卻出現(xiàn)了微妙的變化。

今年6月28日，樓繼偉在作關(guān)于2014年中央決算的報(bào)告時(shí)提出，“今年力爭全面完成營改增”。7月底，在全國財(cái)政工作視頻會(huì)議上，樓繼偉表示“抓緊推進(jìn)營改增改革”。而在8月底作今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告時(shí)，他則表示，“適時(shí)將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)納入營改增試點(diǎn)。”

從“力爭”到“抓緊推進(jìn)”，再到“適時(shí)納入”，業(yè)內(nèi)人士因此預(yù)計(jì)今年完成“營改增”難度加大，年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋可能性驟減。

接近年底的12月，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希在接受媒體采訪時(shí)表示，“今年‘營改增’肯定是完不成了，收支壓力太大，要推到明年了。”

擴(kuò)圍受阻

自2014年6月電信業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)之后，雖屢有傳聞試點(diǎn)會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大范圍，但事實(shí)上金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的“營改增”改革，在過去的一年半內(nèi)擴(kuò)圍受阻。

根據(jù)國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)四大行業(yè)涉及的營業(yè)稅稅額約1.6萬億元，占營業(yè)稅稅收總額的67%。這意味著“營改增”最難也是最關(guān)鍵的部分仍亟待推進(jìn)。

生活性服務(wù)業(yè)有望先行一步。11月22日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》提出，適時(shí)推進(jìn)“營改增”改革，研究將尚未試點(diǎn)的生活性服務(wù)行業(yè)納入改革范圍?？茖W(xué)設(shè)計(jì)生活性服務(wù)業(yè)“營改增”改革方案，合理設(shè)置生活性服務(wù)業(yè)增值稅稅率。

11月23日發(fā)布的《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》要求，適時(shí)推進(jìn)醫(yī)療、養(yǎng)老等行業(yè)營業(yè)稅改征增值稅改革試點(diǎn)，擴(kuò)大增值稅抵扣范圍。

因此，市場人士預(yù)測，生活性服務(wù)業(yè)可能會(huì)在剩下的四個(gè)行業(yè)里優(yōu)先納入“營改增”試點(diǎn)。

“今年出臺(tái)的可能性不大，如果明年出的話，生活性服務(wù)業(yè)是相對(duì)比較容易出的，難度比較大的是另外三個(gè)。”中國社科院財(cái)貿(mào)所稅收室主任張斌對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

他分析稱，生活性服務(wù)業(yè)改革難度較小，如果年銷售額500萬元以下的企業(yè)為小規(guī)模納稅人，那么生活性服務(wù)業(yè)大部分企業(yè)都屬于小規(guī)模納稅人，適用于3%的征收率。這樣將會(huì)有很多生活性服務(wù)業(yè)企業(yè)從5%的營業(yè)稅，降為3%的增值稅。“這實(shí)際上是一種減稅的措施，降低了小企業(yè)稅負(fù)。由于生活性服務(wù)業(yè)大多是勞動(dòng)密集型行業(yè)，降低稅負(fù)也有利于穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)。”張斌坦言。

對(duì)于年銷售額超過500萬元的一般納稅人，有6%、11%和17%三檔增值稅稅率。張斌認(rèn)為，由于生活性服務(wù)業(yè)中勞動(dòng)密集型企業(yè)比較多，所以適用6%增值稅稅率的可能性大一些。這樣對(duì)于一般納稅人而言，稅率將從原來的營業(yè)稅的5%微增至增值稅的6%，但抵扣增加了，所以總體稅負(fù)應(yīng)該不會(huì)增加。

他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，以2014年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行測算，營業(yè)稅稅目口徑下的旅店業(yè)、飲食業(yè)、旅游業(yè)目前適用于5%的營業(yè)稅，如果都按照小規(guī)模納稅人3%的增值稅征收率計(jì)算，將分別減稅66億元、156億元、8.6億元。

據(jù)悉，該測算是全部按照小規(guī)模納稅人和簡易征收計(jì)算的，而且未計(jì)算代理業(yè)、其他服務(wù)業(yè)中屬于生活性服務(wù)業(yè)的部分。

是否可以根據(jù)上述兩文件判斷生活性服務(wù)業(yè)將先行納入試點(diǎn)，仍面臨爭議。普華永道中國內(nèi)地及香港間接稅主管合伙人胡根榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解讀，這兩個(gè)文件并不是針對(duì)“營改增”，而是從整體上促進(jìn)消費(fèi)的角度講的。“我不認(rèn)為出了這兩個(gè)文，就意味著明年生活性服務(wù)業(yè)一定會(huì)第一個(gè)納入‘營改增’。只能說有這個(gè)可能，但不能憑這兩個(gè)文件斷定。”胡根榮直言。

許善達(dá)也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。而且他認(rèn)為，即便將生活性服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)，也對(duì)國民經(jīng)濟(jì)影響很小。真正對(duì)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生改革紅利的，不是生活性服務(wù)業(yè)，而是建筑業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)銷售和金融業(yè)。

剩下的這三個(gè)行業(yè)，之所以遲遲未見行動(dòng)，則在于其本身的復(fù)雜性和特殊性。

建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)“營改增”共同面臨的最大問題，即進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣不足。建筑業(yè)中有大量的砂石料的采購，很難開出增值稅專用票。這個(gè)過程中還有大量的現(xiàn)金交易，征管難度比較大。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士對(duì)記者直言，“建筑業(yè)企業(yè)去買材料，有時(shí)候都不知道這個(gè)材料是哪里來的，可能是從個(gè)人手中購買，就給這個(gè)人一點(diǎn)錢。對(duì)方?jīng)]有交過稅，自然也沒有發(fā)票。”

房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)周期比較長，前期拿地或者開發(fā)的費(fèi)用是否可以抵扣，也是房地產(chǎn)業(yè)“營改增”面臨的主要問題。尤其是土地沒有營業(yè)稅和增值稅，如何進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)抵扣？此外，下游行業(yè)如果可以抵扣掉房地產(chǎn)業(yè)開出的增值稅，增值稅大幅下降，財(cái)政能否承受也需要考慮。

胡根榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋稱，對(duì)已經(jīng)進(jìn)行開發(fā)的房地產(chǎn)商，“營改增”之后有沒有過渡政策是企業(yè)最為關(guān)心的問題之一。“而且假如有過渡政策，是從哪一天開始算呢？是從拿地這一天，還是拿到施工許可這一天，還是其他時(shí)間點(diǎn)呢？”

土地是政府招標(biāo)拍賣的，沒有營業(yè)稅也沒有增值稅，這部分倘若不能抵扣，會(huì)讓土地成本占總成本比例頗高的房地產(chǎn)開發(fā)商壓力驟增。

“很多建筑公司和房地產(chǎn)開發(fā)商都擔(dān)心稅負(fù)要上升。本來是5%的營業(yè)稅，現(xiàn)在要交11%的增值稅。而最大的土地成本可否有進(jìn)項(xiàng)抵扣尚不明確，或者是各種費(fèi)用難以拿到進(jìn)項(xiàng)抵扣，所以他們說壓力很大。”胡根榮坦言。

不僅如此，房地產(chǎn)業(yè)“營改增”不僅對(duì)房地產(chǎn)業(yè)本身產(chǎn)生影響，也可能導(dǎo)致下游企業(yè)得以抵扣不動(dòng)產(chǎn)的增值稅后，財(cái)政收入壓力增大。

建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)營改增后，購置和租賃不動(dòng)產(chǎn)的企業(yè)如果同時(shí)可以抵扣不動(dòng)產(chǎn)的增值稅，那就意味著增值稅全面轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅。“但不動(dòng)產(chǎn)投資納入抵扣范圍會(huì)導(dǎo)致增值稅稅基較大幅度的縮減，在稅率不變的情況下，可能導(dǎo)致財(cái)政減收的壓力較大。”張斌坦言。因此他建議，可以考慮對(duì)興建和購置不動(dòng)產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額分十年抵扣，這樣既可以鼓勵(lì)投資，對(duì)財(cái)政的短期沖擊也相對(duì)較小。

金融業(yè)“營改增”之所以遲遲難以推進(jìn)，在張斌看來，問題首先在于金融業(yè)征收營業(yè)稅的一個(gè)理論問題。增值稅是對(duì)消費(fèi)的征稅，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，資產(chǎn)的配置不屬于消費(fèi)，所以對(duì)資產(chǎn)配置業(yè)務(wù)應(yīng)該免征增值稅，但對(duì)于保管箱服務(wù)、財(cái)務(wù)咨詢等服務(wù)收費(fèi)則應(yīng)征收增值稅。但實(shí)際上，如何在金融業(yè)活動(dòng)中區(qū)分兩類交易并進(jìn)行準(zhǔn)確核算存在著許多技術(shù)上的困難。

在中國，由于金融行業(yè)的特殊性，金融業(yè)營業(yè)稅占比較高，還不太可能全部采取免稅的政策。據(jù)記者了解，2014年金融保險(xiǎn)業(yè)營業(yè)稅收入為3828.77億元，占營業(yè)稅收入的比重為21.53%。

“因此從財(cái)政的角度看，金融業(yè)‘營改增’的前提是要保持金融業(yè)稅負(fù)的基本穩(wěn)定。”張斌坦言。因此，怎么把金融業(yè)幾千億元的營業(yè)稅平移為增值稅，是金融業(yè)“營改增”方案需要重點(diǎn)考慮的問題。

但國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)認(rèn)為，國務(wù)院已經(jīng)明確了減稅的方向，財(cái)政部三年前就宣布“營改增”將減稅九千億，至于具體的技術(shù)和方法則不用過于擔(dān)心，財(cái)政部和稅務(wù)總局相關(guān)工作人員合理設(shè)計(jì)之后，這些問題都會(huì)妥善解決。

財(cái)政失衡

除了各行業(yè)各自的特殊性之外，“營改增”擴(kuò)圍受阻還面臨著更加深層的原因，即在現(xiàn)行分稅制格局之下，中央地方財(cái)政失衡加劇。如果不同時(shí)調(diào)整分稅制，地方政府很難承受“營改增”帶來的減稅壓力，中央地方財(cái)政格局將會(huì)被打破。

以上海為例，許善達(dá)透露，根據(jù)上海2012年試點(diǎn)數(shù)據(jù)，進(jìn)入營改增試點(diǎn)的營業(yè)稅大約300億元。一年試點(diǎn)下來，300億元營業(yè)稅改為180億元增值稅，上海市收入減少120億元。同時(shí)“營改增”以后增加了原增值稅納稅人的進(jìn)項(xiàng)抵扣，這部分增值稅減少120億元。減稅總規(guī)模大約240億元。其中大約四分之三是上海市地方收入，大約四分之一是中央收入。

而且目前的試點(diǎn)方案是，“營改增”的增值稅100%歸地方所有，原增值稅仍按75∶25的比例在中央地方間分成。但許善達(dá)認(rèn)為，兩種分成制度不可能長期維持。“或遲或早，必然把現(xiàn)行100%歸屬地方的增值稅也實(shí)行分成，而且要和原增值稅實(shí)行統(tǒng)一的分成比例。”許善達(dá)說。而這將使得中央地方財(cái)政失衡進(jìn)一步加劇。

據(jù)悉，李克強(qiáng)總理在“營改增”五步曲中確實(shí)也提到了將“完善增值稅中央和地方分配體制”。

營業(yè)稅屬于地方稅，2012年，全國營業(yè)稅收入15751億元，占全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來源。而增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

此前有專家測算，如果營業(yè)稅全部實(shí)行“營改增”，并調(diào)整和原增值稅分成比例一致，地方財(cái)政將要減收11813億元。

如果地方財(cái)政收入銳減，中央地方財(cái)政失衡，則會(huì)打破新一輪財(cái)稅改革定下的指導(dǎo)原則。許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹稱，國家的每一次財(cái)稅改革都有對(duì)應(yīng)的目標(biāo)和指導(dǎo)原則，而原則是改革的邊界條件，改革方案的設(shè)計(jì)不能超越這些邊界條件。

十八屆三中全會(huì)確定了兩項(xiàng)指導(dǎo)原則，即穩(wěn)定宏觀稅負(fù)和保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定。

許善達(dá)認(rèn)為，倘若不調(diào)整現(xiàn)行分稅制度，“營改增”繼續(xù)擴(kuò)展到剩下的四個(gè)行業(yè)，并且統(tǒng)一分成比例，將會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入劇減，中央和地方基本各占50%的收入格局將被打破，不符合中央的指導(dǎo)原則。因此，需要設(shè)計(jì)分稅制調(diào)整的方案與“營改增”進(jìn)一步擴(kuò)圍同時(shí)進(jìn)行。

許善達(dá)建議，把消費(fèi)稅劃到零售環(huán)節(jié)，劃轉(zhuǎn)給地方。他表示，如果把消費(fèi)稅劃到零售環(huán)節(jié)，以其作為地方稅的主體稅種，就可以解決以上問題。消費(fèi)稅大概有8000億至9000億元，不到1萬億元，還有本來就是零售環(huán)節(jié)的車輛購置稅，合并之后大概有1萬多億元，正好和“營改增”導(dǎo)致的地方收入減少部分對(duì)沖。

中央政治局已經(jīng)明確，明年將減輕企業(yè)稅負(fù)，而“營改增”是全面減輕企業(yè)稅負(fù)的措施。因此，“十二五”期間未能完成的“營改增”，明年仍將持續(xù)。其復(fù)雜性不僅牽涉到各個(gè)行業(yè)，還與財(cái)稅改革的其他內(nèi)容，尤其是中央和地方的財(cái)稅關(guān)系密切相關(guān)。改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。故此明年的“營改增”料將全盤考慮，謹(jǐn)慎行動(dòng)。